人民日报记者 谢亚宏
欧盟成员国内政部长日前举行紧急视频会议，讨论西班牙位于北非的飞地休达近期发生的大规模移民入境事件。各方同意在加强遣返政策、强化欧盟外部边境保护、严厉打击移民走私网络等问题上加强协作。
近日，约7.2万名移民从摩洛哥方向进入休达，这一严重的边境移民危机发生在欧盟《移民与庇护公约》全面生效仅一个多月后，再次将欧盟移民问题的紧迫性与复杂性推至台前。欧洲舆论普遍认为，休达危机放大了欧盟内部在边境管控、责任分担等方面的矛盾。
非法越境事件频发
休达是西班牙在北非的两块飞地之一，位于非洲西北部，与摩洛哥接壤，面积约18.5平方公里。由于地理位置特殊，近年来，大量非法移民试图通过翻越边境围栏、游泳渡海等方式进入休达，再寻求机会前往西班牙本土，并前往欧洲其他国家。今年7月，西班牙最高法院公布裁定，鉴于对休达和西班牙在北非的另一飞地梅利利亚实施的特殊边境管理制度，从海上抵达两地的移民不能被立即遣返，而通过陆路以翻越边境围栏等方式闯入的移民则被允许立即遣返。这一裁定被误读为“只要游泳进入休达，就可以留在西班牙并最终获得合法身份”，并在社交平台迅速传播，引发大规模非法越境潮。不少人选择游泳或借助简易漂浮装置从海上进入休达，截至目前已造成至少75人死亡。西班牙国民警卫队仍在搜寻失踪人员。
西班牙内政大臣马拉斯卡8月4日表示，上周共有约7.2万名移民从摩洛哥非法入境休达，其中约7万人已经返回摩洛哥。为防止再次发生大规模非法越境事件，西班牙政府进一步升级边境管控措施，包括在防波堤上安装新的海上拦截设施，并加强与摩洛哥边境执法合作，加快非法入境人员遣返程序，共同打击人口贩运网络。欧盟委员会表示将通过欧洲边境管理局等向西班牙提供支持，并加强与摩洛哥等伙伴国家合作，共同应对非法移民问题。欧盟委员会主席冯德莱恩敦促西班牙加大力度打击偷渡网络、加速移民遣返等工作。
凸显欧盟内部裂痕
分析认为，休达危机背后既有欧盟内部在责任分担和政策执行上的分歧，也有移民议题被各国政党利益所裹挟的现实因素。尽管欧盟绝大多数成员国多次重申有必要防止无序非法越境、消除一切可能刺激非法入境行为的因素，并确保欧盟采取统一、有效的应对措施，但欧盟层面的协调并未能掩盖欧洲内部的裂痕。
事件发生后，意大利宣布暂停与西班牙的申根自由通行机制、恢复边境检查，并得到芬兰和丹麦的支持。法国提出加强与西班牙的边境检查。芬兰、德国等国呼吁西班牙政府保护申根区的“外部边界”。对此，西班牙政府8月7日宣布，西班牙将自8月8日起至9月7日，在机场和港口对来自意大利的旅客实施边境检查，以回应意方拒绝取消针对来自西班牙旅客的类似措施。意大利政府8月7日发表声明说，出于国家安全和边境管控需要，意方不会撤销针对经西班牙入境第三国公民暂停适用申根协定的决定，相关措施将至少持续至8月15日。声明说，意大利“不会接受来自外部的最后通牒或施压”，涉及国家安全和边境管理事务将自主作出决定。意方表示，只有在确认不存在安全和恐怖主义风险，不会出现新的非法移民潮，也不存在非法移民借道西班牙进入意大利的风险后，才会重新评估相关措施。
西班牙方面批评一些欧盟成员国在休达移民危机中的反应是“自私的”且“制造对立”，重申欧盟外部边界安全是所有欧盟成员国共同的责任，这些国家的行为不仅违背欧洲法律、人道主义法和欧盟团结原则，也有损欧洲长远利益，呼吁建立共同应对机制。
“面对外部边境压力时，欧盟成员国并未展现团结。”欧洲对外关系委员会政策研究员卡拉·霍布斯表示，各国首先采取的是国家层面的防御措施而非共同应对，这给“欧洲的凝聚力”带来考验。霍布斯呼吁集体应对欧盟外部边境挑战，增强欧洲共同应对的能力。
意大利国际社会科学自由大学国际与战略研究中心成员伊万·卡尔迪洛表示，欧盟边境管理的政治责任事实上由成员国承担，然而，面对具体问题，“欧洲团结”的口号和行动之间存在明显落差。
自2015年以来，欧洲频频遭受“移民潮”冲击。从意大利兰佩杜萨岛、西班牙加那利群岛的非法移民潮，再到如今的休达移民危机……10余年来，欧洲非法移民问题的解决面临多重挑战。据统计，2025年欧盟外部边境非法越境事件尽管相比此前已显著下降，但依然达到约17.8万次。欧盟频频遭受“移民潮”冲击已经成为许多成员国极右翼政党扩大政治影响、争取选民支持的重要抓手。英国政策进步中心非洲事务部研究人员扎埃尔努恩·苏利曼表示，此次休达危机是结构性、安全、法律和政治等多方面因素交织的结果，暴露出欧盟移民政策持续的脆弱性及其对过境国合作的严重依赖。
亟待建立有效移民体系
今年6月，欧盟《移民与庇护公约》正式生效，该公约被认为是欧盟各国共同应对移民问题的统一法律框架。休达大规模越境事件也成为《移民与庇护公约》全面生效后，检验新框架实际效力的首次重大突发危机。
欧盟《移民与庇护公约》草案于2020年由欧盟委员会推出，于2024年在欧洲议会通过。这一历经多年谈判的重大改革，旨在通过加快边境程序、强化遣返机制和成员国团结分担责任，构建更具韧性的移民管理体系。其核心内容覆盖移民管理、庇护申请、边境管理等领域的综合性措施，旨在全面统一各成员国的庇护程序，并建立成员国间公平分摊机制。欧洲理事会和欧盟议会强调，公约将结束此前成员国各自为政的混乱局面，推动“坚定而公平”的移民治理。
在欧盟层面，统一移民政策的落地始终受到制约。西班牙、意大利、希腊等难民压力国家对公约寄予厚望，认为强制团结机制将减轻其长期承受的边境压力。东欧和中欧部分国家则持保留甚至反对态度，认为公约有灵活性，但可能侵犯国家主权，并在文化和社会整合上带来额外负担。许多成员国还未做好全面落实公约的准备，未从根本上完善和加强自身的庇护与接待体系，公约短期内可能难以转化为一致行动。
欧洲媒体和智库普遍认为，休达危机再次证明，单纯加快程序和强化遣返难以根除问题。在地缘政治层面，中东、非洲地区的持续动荡与气候变化、经济不平等交织，构成移民流动的长期推力。欧盟若不能从根本上解决“外部推力”与“内部承受力”之间的矛盾，真正建立起一套有效且可执行的移民和庇护体系，类似的危机可能还会反复上演，难以走出非法移民困境。
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